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PPP实务研究系列之二:PPP项目融资的界定
【专家】 王冠华【写作年份】 2017
【文章分类】 经济法学【关键词】 PPP;项目融资
【全文】法宝引证码CLI.A.499008    

PPP实务研究系列之二:PPP项目融资的界定

王冠华


【关键词】PPP;项目融资

  
  《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)第二十四条规定,“项目融资由社会资本或项目公司负责。”财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金[2016]92号)第三十四条规定,“各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目债务的监控。PPP项目执行过程中形成的负债,属于项目公司的债务,由项目公司独立承担偿付义务。项目期满移交时,项目公司的债务不得移交给政府。”国家发展改革委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资[2016]2231号)第十八条第一款规定,“PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担,当地政府及其相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保。项目公司或社会资本方未按照PPP项目合同约定完成融资的,政府方可依法提出履约要求,必要时可提出终止PPP项目合同。”根据上述规定,我们认为,PPP项目融资是社会资本方(PPP项目公司)的责任和义务,政府不应为社会资本方(PPP项目公司)的融资提供担保。但是,这并不意味着政府对PPP项目融资不承担任何义务,除按照具体PPP项目合同的约定可能需要承担PPP项目融资的部分义务外,政府还应在力所能及的范围内针对PPP项目融资提供必要协助,包括但不限于增信、协助融资机构监管项目现金流,等等。
  在PPP项目中,通常PPP项目公司也有权获得项目融资。为此,PPP项目合同中通常会明确约定项目全生命周期内相关资产和权益的归属,以确定PPP项目公司是否有权通过在相关资产和权益上设定抵、质押担保等方式获得项目融资,以及是否有权通过转让PPP项目公司股份以及处置PPP项目相关资产或权益的方式实现投资的退出。与此同时,由于能否成功获得融资直接关系到PPP项目能否实施,因此大多数PPP项目合同中会将完成融资交割作为PPP项目公司的一项重要义务以及PPP项目合同全部生效的前提条件。
  为规避或者降低风险,采用PPP项目融资模式,社会资本方一般会设立PPP项目公司,并以PPP项目公司而不是社会资本方自身作为借款主体进行融资。由于PPP项目公司是一个独立的法人,社会资本作为PPP项目公司的股东一般只投入自己的部分财产,并以自己所投入的部分财产对PPP项目公司承担有限责任。融资方在向PPP项目公司贷款或者投入资金时,主要考虑项目的未来收益,并且以PPP项目公司本身的资产作为贷款或者投入资金的主要保障。质言之,在PPP项目融资模式下,社会资本方通过股权安排,将原本应由自己承担的还债义务进行了项目嫁接,将部分风险转移给了融资方,由借贷双方共担项目风险。从这个角度,我们可以对PPP项目融资作一个基本界定,即:所谓PPP项目融资,是指以社会资本方或者PPP项目公司为主体融通资金,平衡PPP项目公司内部资金供求或者筹集PPP项目建设和运营所需资金的活动。
  较之于传统融资模式,PPP项目融资的上述含义可以从以下五个方面来把握和理解:
  一、以PPP项目为对象
  PPP项目融资是以PPP项目为对象的融资活动,是融资各方共担风险的一种新型项目融资模式。与传统的公司融资不同,PPP项目融资一般并不利用社会资本方自身的资信能力,主要根据PPP项目公司的资产、PPP项目预期收益以及政府扶持措施如可行性缺口补助、政府让利、税收优惠、给予社会资本方沿线土地优先开发权等来安排融资,贷款或投入资金的数量、融资成本的高低以及融资结构的设计等都与PPP项目的未来现金流和资产价值直接

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